Le tangenti nella Russia imperiale, cosa insegna il passato

Il terzo mandato presidenziale di Vladimir Putin è caratterizzato da una lotta senza precedenti (per la Russia post-sovietica) contro la corruzione dei funzionari dell’apparato governativo centrale e delle amministrazioni regionali.

I primi visibili progressi in tale ambito sono stati compiuti a partire dal 2006, durante il secondo mandato di Putin, quando la Russia ratificò la Convenzione delle Nazioni Uniti sulla corruzione, impegnandosi così ad adottare delle efficaci misure contro i guadagni illeciti e la frode fiscale.

Un secondo passo significativo è stato compiuto nel 2008 sotto la guida di Dmitri Medvedev, che firmò il Piano nazionale di lotta alla corruzione. Paradossalmente, però, già prima del 2010, il Comitato di inchiesta della Russia riscontrò un drastico incremento dei casi di corruzione, che tra il 2007, il 2008 e il 2009 risultavano essere passati, rispettivamente, da 6.700 a 8.000, sino a superare i 13.000.

Si tratta di dati ufficiali, che quasi certamente non riflettono il problema in tutta la sua gravità. Il breve resoconto della storia della corruzione e dell’abuso di potere nella Russia imperiale tratteggiato di seguito ha lo scopo di evidenziare le misure che in passato si sono dimostrate più efficaci nel contrastare questa piaga.

Nella Russia medievale il fenomeno delle “mazzette” interessava esclusivamente i tribunali, dove la carica di giudice era affidata a uomini vicini ai principi (o, nelle regioni centrali, era svolta dai principi stessi). Verso la fine del XV secolo, con l’emergere dello Stato centralizzato, Mosca iniziò a consolidare il proprio potere e a sentire l’esigenza di controllare e difendere le città di confine, esposte agli attacchi della cavalleria nomade tatara.

Durante il XV e il XVI secolo, i grandi principi di Mosca inviarono in quelle zone remote dei funzionari, affidando loro il ruolo di governatori. Il compito non prevedeva alcuna paga: i governatori, infatti, ricevevano come unico compenso beni e cibo dalla gente locale, secondo una pratica nota con il nome di kormlenie (letteralmente: alimentazione).

Il sistema kormlenie nasceva da un’esigenza dettata da fattori geografici ed economici, come la mancanza materiale di denaro, che veniva impiegato soprattutto per il commercio con l’estero, e le grandi distanze che dividevano il centro dalle regioni (e a causa delle quali i salari non arrivavano mai per tempo, e talvolta, quando i corrieri venivano rapinati lungo il cammino da malviventi, non arrivavano affatto).

L’obbligatorietà del kormlenie era sancita dal potere statale, e nel caso in cui la popolazione avesse cercato di sottrarvisi avrebbe potuto essere estorta con la forza. Tale consuetudine non solo spianò la strada al diffondersi della corruzione, ma insinuò nella mente del popolo l’idea che l’accettazione di beni e vivande da parte dei funzionari del governo fosse non sono lecita, ma rappresentasse anche un tratto intrinseco del sistema di governo russo.

Con lo sviluppo dello Stato e l’emergere dei primi dipartimenti amministrativi, detti prikazy (che letteralmente significa “ordini”), la corruzione raggiunse nuovi livelli. Verso la metà del XVII secolo esistevano già più di cinquanta prikazy giuridici, territoriali ed esecutivi subordinati alla Duma dei boiardi: il principale organo di governo dello Stato centrale, formato da comandanti militari nobili vicini allo zar e spesso a loro volta corrotti.

I boiardi, che governavano i prikazy attraverso degli ufficiali a loro subordinati (i dyaks), erano al tempo stesso tenuti a controllarne le spese, il che vanificava la loro funzione di controllo. Nel 1648 il diffondersi della corruzione e l’aumento delle tasse portarono, finalmente, alla prima rivolta anti-corruzione della storia russa, detta “rivolta del sale”.

Lo zar Alexei Mikhailovich, all’epoca diciannovenne, si rese conto che per combattere la corruzione occorreva istituire un ufficio indipendente. Istituito attorno al 1653, il tayny prikaz riuniva in sé le funzioni della cancelleria privata dello zar e di organo di controllo, subordinato unicamente al capo di Stato. Nessuno dei boiardi prendeva parte alla gestione dei tayny prikaz: gli ufficiali incaricati indagavano sui casi più rilevanti di corruzione, furto e reati contro lo Stato e lo zar. Il tayny prikaz, abolito dopo la morte di Alexei Mikhailovich, è considerato la prima istituzione di controllo nella storia della Russia.

Con le sue riforme, Pietro il Grande introdusse alcuni drastici cambiamenti nel governo russo: la Duma dei boiardi fu sciolta e i prikazi furono sostituiti da collegi. Con l’introduzione di stipendi fissi per i funzionari del governo la pratica del kormlenie fu abolita e l’accettazione di qualsiasi forma di “retribuzione diretta” da parte dei funzionari del governo divenne reato.

Contemporaneamente, però, l’edificazione di nuove città e il bisogno di approvvigionare l’esercito - impegnato nella guerra contro la Svezia offrivano numerose opportunità di rubare. Nel caso del principe Menshikov la corruzione raggiunse livelli addirittura incresciosi. Menshikov, il più vicino consigliere dello zar e sua mano destra, era, infatti, il primo a rubare. “Non ha che una mano destra, e con quella ruba” si lamentava Pietro. Lo zar adottò numerose misure volte a contrastare la corruzione: tutti i prikazy furono tenuti a presentare un rapporto annuale al Senato Governante, il più alto organo collegiale di governo. E a partire dal 1722, il Senato iniziò a passare in rassegna le istituzioni locali allo scopo di scovare e punire i funzionari corrotti.

Fu istituita, inoltre, la carica di procuratore generale. Purtroppo, dopo la morte dello zar le direttive da lui stabilite vennero seguite approssimativamente. I prikazy smisero di inviare rapporti al Senato e i procuratori si concentrarono sui processi politici. L’unica attenta revisione di quegli anni risale al 1726.

La nobiltà russa, che nel corso del XVIII secolo aveva acquisito un potere illimitato, non aveva infatti alcun interesse a mantenere in piedi un solido programma di lotta alla corruzione che avrebbe compromesso i benefici di cui essa stessa godeva. Non stupisce allora che dal 1726 alla fine del XVIII secolo il Senato non compì alcuna revisione. Il procuratore generale, a cui era affidato tra l’altro il compito di indagare sui reati contro lo Stato e di dirigere la giustizia e l’economia della nazione, aveva ben poco tempo per combattere la corruzione su scala nazionale.

La svolta si ebbe durante il regno di Pavel I, che il 6 ottobre del 1799 ordinò ai senatori di condurre un’attenta revisione delle istituzioni dell’impero. L’iniziativa diede esiti sconvolgenti, che portarono all’incarcerazione e alla sostituzione di centinaia di funzionari corrotti. La revisione voluta da Pavel diede luogo a una frenetica produzione di verbali, che fornirono al potere centrale una grande quantità di informazioni sull’effettiva situazione del Paese.  

Nel corso degli anni, le revisioni del Senato si sono dimostrate lo strumento più efficace nella  lotta contro la corruzione. Nella prima metà del XIX secolo furono portate a termine più di ottanta revisioni, durante le quali i senatori si trattenevano nelle regioni per mesi, o addirittura anni, raccogliendo le rimostranze degli abitanti del luogo e scrivendo rapporti. Alcune regioni furono visitate anche due o tre volte. Oltre a non aver alcun rapporto con i funzionari locali, i senatori incaricati delle revisioni erano di fatto incorruttibili, perché troppo ricchi. Inoltre, la maggior parte di loro conosceva personalmente l’imperatore e poteva sottoporgli i propri resoconti senza passare dalle istituzioni, permettendogli di ottenere in prima persona un quadro d’insieme dell’andamento delle cose. Le revisioni compiute dal Senato intimidivano moltissimo i funzionari corrotti e rafforzavano la corretta gestione delle amministrazioni locali.

Tale situazione, però, non durò a lungo; dopo la morte di Nicola I la frequenza delle revisioni diminuì significativamente. Lo Stato istituì diversi uffici (in particolare la Terza sezione della Cancelleria privata di Sua Maestà Imperiale) per vigilare sul servizio civile e militare e combattere la corruzione. La collocazione di tali uffici, che avevano sede nella capitale, rappresentava però un grande svantaggio e rendeva impossibile una capillare penetrazione all’interno delle regioni; un problema che le revisioni del Senato erano invece riuscite a superare.

Gli uffici centrali, inoltre, erano specializzati soprattutto nella lotta alla corruzione su larga scala e lasciavano impuniti gli episodi di corruzione quotidiana nelle regioni. Con il tempo la situazione peggiorò al punto che la corruzione tra le fila dell’esercito e tra gli ufficiali di alto rango venne citata come il motivo principale della sconfitta nella guerra russo-giapponese e nella Prima Guerra Mondiale.

La storia delle misure impiegate nella lotta alla corruzione nell’Urss è il soggetto di un resoconto separato; tuttavia, l’esempio dell’Impero russo permette, da solo, di trarre alcune conclusioni. Questa breve panoramica dimostra che le misure contro la corruzione funzionano meglio quando sono affidate a funzionari di alto rango, ben pagati (e quindi difficilmente corruttibili), posti sotto il diretto controllo dal capo dello Stato e obbligati a rispondere personalmente dei risultati delle proprie azioni. Anche la presenza fisica dei funzionari sul territorio è cruciale per garantire l’efficacia delle indagini.

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